中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》指出：“创新行政执法方式，有效运用说服教育、约谈警示等非强制性执法方式，让执法既有力度又有温度，做到宽严相济、法理相融。”行政复议作为行政机关自我纠错的监督制度和解决“民告官”行政争议的救济制度，是全面依法治国的重要组成部分，在进一步深化税收征管改革进程中担负着重要职责使命。

2021年初以来，国家税务总局南京市税务局致力于探索发挥行政复议“实质性化解行政争议”的职能作用，注重切实通过行政复议程序化解税务行政纠纷，全年共办理行政复议案件22件，90%的案件争议得到有效化解，实现个案层面定分止争、宏观层面维护社会稳定。

践行“复议为民”宗旨，兼顾法律效果和社会效果统一

行政复议是党和政府主导的化解行政争议的法定渠道，体现着为民思想，关乎国家大局。南京市税务局在开展行政复议工作时，坚持践行“复议为民”的宗旨，把以人民为中心的理念落实、落细到行政复议工作的全过程和各方面。与此同时，站在改革发展稳定大局的高度稳妥办理行政复议案件，在办案效果上兼顾法律效果和社会效果相统一。

2021年3月，在处理某电商公司不服稽查局税务行政处罚复议案件中，复议机关了解到该公司生产经营地在国家级新区后，组织工作人员对国家级新区的新产业、新业态、新模式进行调研，掌握了真实情况。在复议审查过程中，复议人员始终贯彻党中央、国务院实现新消费加快发展，推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的指导思想，依法依规妥善处理了该复议案件，并结合案件实际，就创新新经济形态监管对基层税务机关提出了建议，取得良好效果。

优化审理标准，发挥复议化解争议主渠道作用

为充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用，南京市税务局积极探索转变行政复议的功能定位，促进行政复议由内部监督机制向行政争议解决机制转型，努力通过实践提炼行政复议实质性化解行政争议的“金标准”。这个标准就是：案件已经裁决终结；当事人之间的矛盾真正得以解决；通过个案审理，明晰同类案件的处理规则和处理界限，做到“处理一件，指导一片”。

2021年7月，张某因家庭财产纠纷诉至法院，后持法院判决书到税务机关办理税款缴纳业务。税务机关对其作出征税行为后，张某不服，相继提起3件行政复议申请。在复议审查过程中，复议人员多次与张某沟通，充分了解其诉求，并对征税机关的征税程序作了全面审查，发现了征税程序中的不完善之处。之后，复议人员组织张某和有关征税机关进行了多轮面谈，最终申请人对有关征税行为给予理解，主动撤回了复议申请。此后，在复议机关指导下，有关征税机关有针对性地填补了纳税评估程序中的漏洞。

实践中，“纳税争议必须先缴纳税款或提供担保”等复议门槛限制，导致部分税务争议不能有效进入行政复议程序。针对这个问题，南京市税务局探索完善行政复议工作机制，发挥行政复议的监督作用，在对有关复议申请作出不予受理决定的同时，以对被申请人发送行政复议建议书和行政复议工作提醒的方式，督促被申请人主动对争议行政行为作自我审查，发现问题的，立即予以纠正。通过这种方式，实质性化解行政争议。

强化实质审查，杜绝行政复议“程序空转”

在传统行政复议程序中，“案结事未了”的“程序空转”现象，是导致行政复议长期存在诉讼率高、申诉率高、信访率高等问题的主要原因。针对这种情况，南京市税务局不断优化审理机制，强化实质审查，杜绝复议“程序空转”。在此努力下，南京市税务局2021年审结的22件行政复议案件，复议申请人均未向法院提起行政诉讼，有效实现了“案结事了”。有关举措概括如下：

做好受理审查，在复议程序启动前有效化解争议。以案为例，在处理某科技公司不服征税行为的复议案件中，复议机关在收到复议申请的当天，即对争议焦点作了初步审查，促成被申请人与申请人达成一致意见，高效解决了行政争议。为此，该公司还给复议机关送去了“公正高效、执法为民”的锦旗。

做好全面深入审查。同样以案例为例，在郭某不服税务机关征收契税行为行政复议案中，复议人员并未局限于申请人的主张以及被申请人提交的证据材料，而是从案件发生的法律关系源头开始，对案件进行了全面审查。通过审查，复议人员判定该案件的实质是，民事纠纷中，抵押权人行使撤销权导致房屋所有权转移无效，从而引发本案中应否退还已缴税款的问题，最终依法对案件作出妥善处理。

积极行使复议调查权。改变行政复议“重书面，轻调查”的传统倾向，建立依职权主导复议审理机制，依法行使复议调查权，在查明案件事实的基础上综合各种因素形成最终裁判，实现案件实质正义。例如，在徐某不服税务机关征收契税行为行政复议案中，复议人员发现被申请人徐某的主张是依据法院的判决书作出征税行为，但法院的判决书对关键事实表述不够清晰。于是，复议机关主动商请原审法院就判决书中的事实认定和法律适用作出阐明。在查明案件事实后，及时纠正了被申请人的法律适用问题，赢得被申请人的理解。

加强队伍建设，为实质性解决争议提供人力保障

做好行政复议工作，复议人员的法律专业能力至关重要。为此，南京市税务局高度重视复议队伍专业化建设，让专业的事由专业的人做。

目前南京市税务局复议机构的复议工作人员已全部由公职律师担任，同时推行行政复议案件公职律师跟班制，定期举办公职律师研讨班，组织公职律师编写诉案简报，全面提升系统各单位对行政复议案件的处理能力。此外建立由高校、律师事务所、会计师事务所专家组成的行政复议外部专家委员会，将征求专家委员会意见和建议作为处理行政复议案件的必经程序。事实表明，外部专家的专业意见，有效提升了复议案件处理的专业性和透明度。

南京市税务局通过开展行政争议实质性化解工作，关切纳税人的切身利益，加强调查核实，在查清事实、辨明是非的基础上换位思考，使争议化解工作更加开放、透明，充分体现情、理、法的统一，实现“案结事了政和”，以看得见的方式让当事人感受到公平正义，有效促进了征纳关系和谐。